Asymmetrisch Federalisme

Algemeen Besluit

In dit algemene besluit pogen we na te gaan of de asymmetrie zoals zij aanwezig is in Rusland, een zegen of vloek is voor de federatie.  Er zijn nl. nogal wat recentere werken die, ofwel de totale desintegratie van Rusland beschrijven, ofwel de loftrompet opsteken over de nieuwe federatie.  Een kritische analyse is dus op zijn plaats, zeker met al die interessante informatie die we samengebracht hebben.

Zoals in hoofdstuk 1 beschreven, gaan auteurs ervan uit dat een de jure asymmetrie de druk op de staat vanuit de politieke asymmetrie, kan temperen.  Een (verdere) federalisering wordt dan opgevat als een conflictreductie.  Maar dan blijven we nog steeds geconfronteerd met de vraag wanneer bij de implementatie van asymmetrie die grens tussen conflictreductie en -versterking  wordt overschreden.  In de USSR was de asymmetrie inderdaad een conflictreducerend mechanisme; de federatie, asymmetrisch opgebouwd, was een (vergankelijk) instrument om, enerzijds nationalistische aspiraties op te vangen, en anderzijds om een centralisatie door te voeren.

Toch kunnen we o.b.v. ons onderzoek concluderen dat de asymmetrie eveneens conflictversterkend werkte.  Vooral vanaf eind jaren tachtig is dit onmiskenbaar het geval (waarschijnlijk was dit al eerder het geval, maar kwam dit nooit zo openlijk naar voren).  We zien dan die opeenvolging van soevereiniteits- en onafhankelijkheidsverklaringen waarvan de overgrote meerderheid tot doel had de bestaande status van het subject te verbeteren en op die manier de al te grote verschillen tussen de federale componenten op te heffen.

Maar tevens binnen de Russische Federatie zijn alle drie de soorten van asymmetrie aanwezig.  De vraag is dan natuurlijk of en wanneer in dit geval die bewuste grens overschreden wordt.  Van al die verklaringen voor de asymmetrie die we overlopen hebben, zijn zij, die vooral de de facto asymmetrie vergroten, het meest destabiliserend.  Dit was niet enkel in de USSR het geval, dit geldt dus evenzeer voor de klassieke federaties en de nieuwe Russische Federatie.

We schreven al dat de facto asymmetrie moeilijker te bewijzen is.  Dit komt omdat zij vooral informeel ontwikkeld wordt en zodoende is zij dus voor de officiële kanalen en structuren van de federatie moeilijk te vatten, te temperen en eventueel te incorporeren (=controleren) binnen die bestaande structuren en kanalen.  Hiervoor verwijzen we naar de pogingen van Jeltsin middels het oprichten van een commissie voor het sluiten van verdragen en het aanduiden van de presidentiële vertegenwoordigers, zelfs binnen het Grondwettelijk Hof.

Wat betreft de de facto asymmetrie kunnen we als oorzaken volgende punten herhalen: ten eerste de "path dependence" van Rusland, met een belangrijke plaats voor economische factoren.  Zij zorgden ervoor dat de regionale elites (on-)gewild hun autonomie vergroot zagen o.a. op gebieden waar de federale overheid aanwezig had moeten zijn (als centripetale kracht).

Ten tweede refereren we aan de sterkte van de regionale elites.  Zij konden op het juiste moment zorgen voor een vervanging van het afwezige federale beleid.  Het is immers niet enkel de afwezigheid, maar evenzeer de sterkte en de mate van vervanging die belangrijk is binnen de autonomiedevolutie.  Zo zagen we dat in Tatarstan de afwezige federale overheid goed vervangen werd, maar dat dit in Kostroma en Ivanovo niet het geval was.

Een derde verklaring voor de de facto asymmetrie die we opfrissen, is het wegvallen van de CP als middelpuntzoekende kracht en overlegorgaan.  Enerzijds was zij een kanaal waarlangs er aan "bargaining" gedaan werd, maar dit impliceerde anderzijds ook dat die "bargaining" gecontroleerd gebeurde.  Zij betekende dus op twee manieren een versteviging van de de facto asymmetrie: als kanaal waarlangs onderhandeld werd (een traditie van  "bargaining" is zo ontstaan), maar ook haar uiteenvallen waardoor de "bargaining" haar controlerende forum kwijt was.  Verwijzen we dan nog even naar haar institutionele rol (ideologie, etc.) en we kunnen besluiten dat de CP een zeer belangrijke factor was/is achter de asymmetrie.

Naast de de facto asymmetrie, kan de de jure asymmetrie eveneens conflictversterkend werken.  Dit gebeurt wanneer zij haar rol als conflictreducerend mechanisme niet (meer) kan waarnemen.  De jure asymmetrie bestaat daarenboven vooral uit constitutionele asymmetrie waardoor zij niet eenvoudig en snel aan te passen is.  De Federatieraad was tijdens Jeltsins presidentschap zo'n conflictreducerend mechanisme dat zijn functie op den duur niet meer kon waarnemen.  In deel 3.4.2 schreven we hierover "de federatieraad ontwikkelde zich eerder tot een bijkomend kanaal waar regionale verzuchtingen geuit werden, waar de centrifugale krachten waakten over hun prerogatieven en waar pogingen van het centrum om de autonomieoverdracht te stuiten, werden geblokkeerd".  In dit verband, waarbij conflictreducerende mechanismen hun rol niet konden vervullen, verwijzen we mede naar het zwakke Grondwettelijke Hof en de presidentiële vertegenwoordigers.

We constateren dus dat er drie soorten asymmetrie aanwezig waren van 1918 tot 1999 en dat deze op drie manieren verklaard kunnen worden: historisch, institutioneel en de rol van de elites, i.e. de "bargaining".  Zoals we hierboven trachtten uit te leggen, kan de asymmetrie dan ook op drie manieren het voortbestaan van de federatie bedreigen: ten eerste de politieke asymmetrie die groter kan worden en zodoende zwaarder kan doorwegen, ten tweede de de jure asymmetrie die haar rol van conflictreductie niet (meer) kan vervullen en ten derde de de facto asymmetrie die, naar onze inzichten, zeer destabiliserend kan werken indien zij niet geïnstitutionaliseerd en dus gecontroleerd wordt op lange termijn.

Op basis van deze gegevens besluiten we dan ook dat de Russische Federatie een aantal richtingen uit kan gaan, en dat zij niet zal blijven bestaan zoals zij er in de Jeltsin periode uitzag.  De asymmetrie is, zoals zij zich van 1918 tot 1999 ontwikkelde, eerder een vloek dan een zegen voor de federatie. Wanneer de bilaterale asymmetrie na Jeltsins presidentschap op een gelijkaardige manier ingang blijft vinden, zal de federatie evolueren naar een confederatie of een staat met quasi feodale relaties (in het extreemste geval).  Wanneer Moskou in staat zou zijn het proces van autonomiedevolutie te stoppen ofwel te controleren, zijn er een aantal andere mogelijkheden.  Indien er opnieuw een symmetrie ingang zou vinden, kan de federatie zich ontwikkelen tot een gecentraliseerde federatie (zoals de USSR) of een gedecentraliseerde unitaire staat.  Deze laatste twee mogelijkheden lijken ons echter zeer onrealistisch gezien de mate van autonomie die de componenten reeds hadden ten tijde van Jeltsin.

Home